П Р О Е К Т
МЕРКИ ЗА ГАРАНТИРАНЕ НА ДЪЛГОСРОЧНАТА ФИНАНСОВА СТАБИЛНОСТ НА БЪЛГАРСКАТА ПЕНСИОННА СИСТЕМА И ПОДОБРЯВАНЕ АДЕКВАТНОСТТА НА ПЕНСИИТЕ
(ПРЕДЛОЖЕНИЯ НА КОНСУЛТАТИВНИЯ СЪВЕТ ПО ПЕНСИОННАТА РЕФОРМА КЪМ МИНИСТЪРА НА ТРУДА И СОЦИАЛНАТА ПОЛИТИКА)
І. ОБЗОР НА БЪЛГАРСКАТА ПЕНСИОННА СИСТЕМА В ПЕРИОДА 2000-2010 г.
1. Реформата от 1999 г. – цели и резултати
През 1999 г. в България започна мащабна пенсионна реформа, с която на практика бе извършена коренна промяна във философията на пенсионния модел. От едноколонна пенсионна система бе направен преход към тристълбова, която съчетава: 1) задължително държавно пенсионно осигуряване, функциониращо на разходопокривен принцип (I стълб); 2) задължително допълнително пенсионно осигуряване в Универсални пенсионни фондове за родените след 31.12.1959 г. и в Професионални пенсионни фондове за лицата, работещи при първа и втора категория труд, функциониращи на капиталопокривен принцип (II стълб) и 3) допълнително доброволно пенсионно осигуряване, функциониращо на капиталопокривен принцип (III стълб).
Като основна цел на реформата бе поставено повишаване на общото равнище на пенсионната защита с оглед осигуряване на по-добро материално състояние на пенсионерите. Благодарение на реформата трябваше да бъдат постигнати и следните цели:
да се стабилизира финансово системата в средносрочен и дългосрочен план;
да се постигне по-голяма социална справедливост в пенсионното осигуряване;
да се модернизира архитектурата на пенсионното осигуряване чрез преход от едноколонна към триколонна пенсионна система.
Близо 10 години по-късно след старта на реформата, анализът показва, че три от четирите цели са постигнати напълно или частично.
1.1. Повишаване на общото равнище на осигурителна защита за пенсионерите. Целта е частично постигната, доколкото наред със значителното подобряване на коефициента на заместване на дохода, рискът от изпадане в бедност сред възрастните хора остава висок:
средната пенсия на един пенсионер е нараснала в номинално изражение над 3.5 пъти спрямо 1999 г. и е увеличила своята покупателна способност близо 2.1 пъти за същия период;
нетният коефициент на заместване се е увеличил от 48.3% през 2000 г. до 60.2% през 2009 г. ;
въпреки това остава проблемът с бедността сред възрастните хора, доколкото по данни на Евростат през 2008 г. равнището на бедност сред хората над 65-годишна възраст е 34%, а сред хората над 75-годишна възраст - 40%.
1.2. Постигане на по-голяма справедливост в пенсионното осигуряване. Целта е изпълнена, като по-важни стъпки, предприети от 2000 г. насам могат да бъдат посочени:
формулата, по която се изчисляват пенсиите, беше променена и размерът на пенсиите зависи от целия осигурителния стаж, а не само от размера на осигурителния доход;
при определяне размера на пенсията се включва осигурителният доход за цялата осигурителна кариера, а не само за трите „най-добри” години (т.е. трите години с най-висок осигурителен доход);
бяха въведени по-строги изисквания за придобиване право на пенсия, в т.ч. по-продължителен осигурителен стаж и по-висока възраст за пенсиониране;
намалена беше осигурителната вноска, като бяха създадени условия тя да се плаща солидарно от работодателя и от осигуреното лице;
разширен бе кръгът от доходи, върху които се дължат осигурителни вноски – сега вноски се плащат върху всички доходи от трудова дейност, а не само върху работната заплата.
1.3. Модернизиране на архитектурата на българския пенсионен модел чрез въвеждане на триколонна система. Целта е изпълнена, като може би най-красноречива в това отношение е оценката на Американската агенция за чуждестранна помощ (USAID), с чиято подкрепа бе извършена пенсионната реформа:
„...България може да бъде горда със система, която е една от най-модерните в Европа. Тя осигурява публично и частно участие, насърчава индивидуалните права и се стреми да постигне диверсификация на риска за своите бъдещи пенсионери”
1.4. По отношение финансовото стабилизиране на системата в средносрочен и дългосрочен план е безспорно, че тази цел не е постигната. Само по себе си това обстоятелство създава риск от компрометиране на цялата реформа. В момента българската пенсионна система е финансово нестабилна и силно зависима от държавния бюджет. Пример за това са следните факти:
Финансова нестабилност. През 2010 г. в Закона за бюджета на ДОО е заложен трансфер за покриване на недостига от средства от държания бюджет в размер на 2.06 млрд.лв. За сравнение, през 2000 г. трансферът за покриване на недостига от средства е бил 89.6 млн.лв. Следователно, за период от 10 г. недостигът от средства в ДОО се е увеличил близо 23 пъти;
Зависимост от държавния бюджет. През 2009 г. държавата се включи като „трети осигурител”, предоставяйки трансфер към фонд „Пенсии” в размер на 12% от осигурителния доход на всяко осигурено лице. През 2010 г. този трансфер е 2.3 млрд.лв. или 34% от всички разходи за пенсии на фонда.
2. Причини за неблагоприятното финансово състояние на първия стълб на пенсионната система
Причините за влошеното финансово състояние на първия стълб на пенсионната система трябва да се търсят чрез анализа на две групи фактори. Едната се свързва с погрешни решения, довели до драстично разминаване на приходните и разходните осигурителни параметри, с тежки последици за бюджета на ДОО, респ. финансовата жизнеспособност на системата за години напред. Другата група фактори естествено е свързана с влиянието на глобалната икономическа криза, довело до намаление на осигурителната база – броя на осигурените лица и осигурителния доход.
Като аргументи за това заключение могат да се посочат следните обстоятелства:
Реформата от 2000 г. бе проведена при допускания, според които недостигът в ДОО се планираше да бъде преодолян 7-8 години след нейния старт, т.е. към 2008 г.
Проблемът с недостига от средства в ДОО по понятни обяснения бе заложен от решения в годините на най-голям икономически растеж (2006, 2007 и 2008 г.), т.е. доста преди икономическата криза.
Именно тогава и необходимият трансфер за покриване на недостига от средства в ДОО от страна на държавния бюджет нарасна най-силно, тъй като обективно нивото на приходите от работодателите и осигурените лица не беше достатъчно, за да се покрият разходите за пенсии, Така през 2009 г. се взе решението държавата да се включи като „трети осигурител”, с което зависимостта на държавната пенсионна система от държавния бюджет нарасна неимоверно.
Управленските решения с най-силно изразен неблагоприятен ефект върху финансовото състояние на държавната пенсионна система се състояха в следното:
Едновременно провеждане на политики за ограничаване на приходите (намаляване на вноските) и за увеличаване на разходите (увеличаване на осигурителните обезщетения Оценка на негативните ефекти върху приходите от намалението на осигурителните вноски за периода 2001-2010 г. се съдържа в приложение № 3;
Недостатъчно добри решения и контрол върху освидетелстването за трудова инвалидност, респективно пенсиите за инвалидност;
Поддържане на нормативни постановки, облагодетелстващи определени групи осигурени лица;
Поддържане на режими, позволяващи ранно пенсиониране;
Поддържане на структурни несъответствия в пенсионната система, увеличаващи зависимостта й от държавния бюджет.